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PPP六年觀:中國環保行業的未來

    自2013年PPP政策密集出臺以來,相關項目大規模上馬。六年來,行業也經歷了從起步到野蠻生長,再到跌入谷底的過程。

    就在社會對PPP反思之聲此起彼伏之際,財政部于近日印發了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(以下簡稱實施意見),標志著行業逐漸進入理性發展階段。

    而在規范發展時代,只有對公共服務領域理解更透徹、現金流穩定、融資能力更強的企業才能脫穎而出,真正度過行業低谷。

    PPP模式從何而來,政府為何力推?

    近年來,中國城市化兩大驅動因素——土地財政和地方政府舉債出現變化。

    隨著國家對于房地產市場的規范和“房住不炒”方針的確立,像過去那樣依靠房地產拉動經濟的模式已經結束,靠地方土地財政為支撐的經濟發展模式不再有效,從而影響地方政府的財政收入。而近幾年的供給側改革中有一項任務是去杠桿,即減少地方政府和地方平臺公司的債務。如果再通過發債加杠桿來推進城市化,也已不合時宜。

    在土地財政無法持續、地方政府不再加杠桿的情況下,要想實現國家治理現代化、財政體制改革、新型城鎮化和解決地方債務等的要求,就要有效利用社會存量資金幫助政府進行城市化建設,PPP模式成為連接政府和社會資本之間的一把鑰匙。

    PPP模式通過政府和社會資本合的作模式,在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系,在實現公共建設功能的同時,也為私營部門帶來利益。由于私營部門分擔了公共部門的初期財政投入,PPP模式可減少政府負債。PPP由社會資本承擔設計、建設、運營、維護工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,保證公共利益最大化。若利用得好,PPP模式能讓公共和私營部門實現雙贏。

    1992年,英國最早應用PPP模式。在發達國家,該模式也已廣泛應用于基礎設施建設中,如水廠、電廠、公路、環保項目等。

    2014年以來,隨著財政部和發改委大力推進PPP模式,我國已成為全球最大的PPP市場。

    PPP行業現狀如何,哪些問題最常見?

    經過了近六年的發展,PPP市場呈現整體規模持續擴大、項目加速落地的特征。據財政部數據,目前全國PPP入庫項目8839個,入庫項目金額為13.41萬億元。其中,市政工程、交通運輸、生態建設和環保、城鎮綜合開發、水利建設和教育等領域的項目最為集中,約占總數的80%。PPP模式在各行業中的發展并不平衡,高投入、盈利模式清晰的市政工程仍是PPP熱點。

    在PPP發展過程中,也不可避免地出現了一些問題,并在過去兩年集中爆發。自PPP模式加速推進以來,大量資金蜂擁而至,地方投資建設過熱。但由于前期準備不足,PPP項目泛化、異化現象頻發,行業服務能力也跟不上項目上馬的速度。

    在金融去杠桿的政策大環境下,許多PPP項目的中標企業陷入財務困境。融資渠道變窄、融資成本上升、金融機構對PPP項目貸款更謹慎,讓不少企業資金鏈斷裂,導致PPP項目停工。

    以環保行業知名上市公司、前期拿PPP項目激進的東方園林為例,該公司自2015年以來快速拿下眾多PPP環保項目,業績增長和公司擴張速度一時無人可以企及。擴張最快的2017年度,東方園林就中標了PPP項目88個,累計投資額1434.51億元,在環保領域也迅速超過了深耕行業多年的碧水源、北控等“老兵”。

    然而因融資環境收緊,去年該公司出現債券募集困難、多處工地停工、拖欠員工工資等問題,隨后又引出股價暴跌、股權質押爆倉等一連串問題。

    其次,一些地方政府隱性債務加劇,與PPP模式的應有之意背道而馳。財政部規定,每年度用于支付和補貼全部PPP項目的支出不能超出當地一般公共預算支出比例的10%,再加上一些地方政府沒有將特定基礎設施運營費用納入財政預算,或者相應預算額度嚴重不足,且又沒有明確穩定的付費資金來源,導致其無法按時足額支付企業的相關費用,令企業應收賬款居高不下,加劇了地方政府隱性債務的問題。

    在監管趨嚴背景下,由于擔心政府債務情況惡化,許多財政承受能力有限的地方政府又“一刀切”地叫停PPP項目,導致參與這些項目的企業融資成本大幅提升。

    一些地方政府則觀望中央政策導向,要求政府投資類所有續建及未開工建設的項目一律停止施工建設,現金流少、缺少經營性質的PPP項目受到嚴格限制,以防范化解政府債務風險。

    在PPP項目實施過程中的各種問題,也反映出目前我國PPP模式的運作缺乏國家法律法規層面的支持,社會資本面臨法律保障不完善的問題。

    在政府主導話語權的PPP市場中,一些地方政府過于關注自身的財政壓力而忽視需承擔的責任,造成政府角色的缺位和錯位,對PPP項目的順利實施、社會資本參與PPP項目的積極性都帶來較大影響。

    PPP將逐步進入規范發展時代

    正是由于在實踐PPP模式的過程中遇到各種問題,國家開始逐漸發布行業規范,引導行業重回健康發展軌道。

    2017年下半年國家開始陸續出臺相關文件,包括財政部的“87號文”、“92號文”和“192號文”, 發改委和證監會聯合印發的“2698號文”等。

    近日,財政部發布的實施意見明確定義了規范的PPP項目應符合的條件:屬于公共服務領域的公益性項目,合作期限原則上在10年以上,按規定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序等。

    實施意見還規定新上政府付費項目原則上應符合審慎要求,如財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目等。

    “規范”是實施意見中的關鍵詞,對行業中的眾多細節進行了規范。不過,文件也并未對PPP模式進行“打壓”,反而加大了對規范的PPP項目的支持力度。

    例如,實施意見表明,要鼓勵民資和外資參與、加大融資支持、聚焦重點領域、保障合理支出?;固岬較蠣裼笠低平檎龐昧己?、項目收益穩定的優質項目,并在同等條件下對民營企業參與項目給予優先支持。

    不少業內人士認為,實施意見的發布說明PPP進入規范調整的發展階段,為市場化規范運作的PPP項目帶來信心。

    中國財政科學研究院PPP研究所專家卓識對《經濟參考報》稱,此次實施意見是自財政部印發《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》后的又一綱領性文件,在思想上是傳承的,作用上是引領的,且沒有強調文件有效期,說明PPP進入規范常態化調整發展階段。

    大岳咨詢總經理金永祥對上述媒體表示,實施意見對規范化PPP的條件作出了明文規定,為地方政府操作PPP制定了清晰的邊界條件,會大大提高PPP的運作效率。

    部分企業將脫穎而出

    在監管趨嚴、行業規范化的背景下,只有融資能力較好并遵守行業規范的企業,才能在PPP行業中實現可持續發展。

    一方面,PPP項目大多帶有公益或公共品性質,所以具有投資回報周期長、現金流回款較慢、對資金和融資能力要求高等特點。另一方面,PPP行業特點要求參與合作的企業不能擁有“超額回報”。

    正因為上述特征,許多觀點認為國企、央企或許天然就更適合做PPP的社會資本方。

    《證券日報》表示,央企是目前PPP市場最主要的參與者。該媒體援引專家觀點稱,央企具有資金雄厚、融資能力強、高質量人才儲備多、與地方政府糾紛更易協調等優勢,使其成為PPP業務中最重要的社會資本方。

    一個比較典型的案例,是老牌彩電企業康佳。去年,康佳開始實施以轉型升級為導向的發展新戰略,目前在A股上市的康佳最主要的概念正是“PPP”。 康佳去年年報顯示,在PPP模式應用較廣的環保行業,其營收占比已從2017年的“0”上升到去年的6.78%。自去年5月成立以來,康佳環保事業部累計拿下15個PPP項目,訂單總金額超110億元。

    康佳的大股東華僑城正是國資背景,背后是國資委。擁有國資背景和相對的融資便利條件,使康佳在較短的時間內快速切入PPP環保項目,在諸多環保企業面臨融資困難的情況下,得以逆勢擴張。

    不過,蘇寧金融研究院宏觀經濟研究中心主任黃志龍提醒稱,國資背景的企業參與PPP同樣也面臨風險,一是PPP項目自身的風險,包括對于項目盈利前景和現金流考慮相對不足;二是參與PPP項目的杠桿率過高。

    可見即便是國企、央企,也不能貿然進入PPP領域。能進入賽道的企業,首先要對自身現金流有信心,其央企背景才能為項目的順利實施進一步提供保障。

    在PPP行業日益規范化的當下,能夠緊貼國家PPP政策的大方向,回歸行業本源,又擁有融資便利和風控能力的企業,才能在PPP領域取得更好發展。


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